Tagungsbericht: Föderalismus im vereinigten Deutschland: Solidarität oder Wettbewerb
Die Gesellschaft für Deutschlandforschung e. V. (GfD) veranstaltete ihre 22. wissenschaftliche Jahrestagung am 9. und 10. März 2000 im Roten Rathaus zu Berlin. Unter der wissenschaftlichen Leitung von Prof. Dr. Karl Eckart, Universität Duisburg, und Prof. Dr. Dr. h. c. Helmut Jenkis, Universität Dortmund, beleuchteten Referenten unterschiedliche Aspekte zum Thema "Föderalismus im vereinigten Deutschland: Solidarität oder Wettbewerb?".
Eckart leitete in die Tagung mit der Bemerkung ein, dass der deutsche Föderalismus dynamisch sei, schließlich beträfen die meisten der zahlreichen Grundgesetzänderungen die föderale Ordnung. Auch die Termini wandelten sich: Zu Beginn der Bundesrepublik habe man von unitarischem, später von kooperativem und heute werde vermehrt von Konkurrenzföderalismus gesprochen. Über den meisten Vorträgen "schwebte" das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. November 1999 zum Gesetz über den Finanzausgleich, das Bund und Ländern aufgibt, die föderalen Finanzbeziehungen für die Zeit ab 2005 neu zu ordnen und objektivierbare Maßstäbe für die Gewährung von Zuweisungen anzulegen.
Der erste Referent, Peter Kurth, Finanzsenator des Landes Berlin, unterstrich in seinem Vortrag "Föderalismus zwischen Solidarität und Wettbewerb": "Berlin strebt eine Fusion mit Brandenburg an und ist fest entschlossen, dies in diesem Jahrzehnt zu realisieren." Berlin müsse die Finanzen weiter konsolidieren und den "Aufbau Ost" fortführen. Zwar gebe es bei letzterem sichtbare Fortschritte, doch die noch erheblichen Disparitäten, das Einkommensniveau in Ostdeutschland erreicht nur rund die Hälfte des Westniveaus und die Arbeitslosigkeit liegt doppelt so hoch, erforderten weitere Investitionsanstrengungen. In einem Überblick über die einzelnen Stufen des Länderfinanzausgleichs wies er auf die große finanzielle Bedeutung für die ostdeutschen Länder und besonders für Berlin hin. Trotzdem trete Berlin für eine größere Aufgaben- und Ausgabenautonomie der Länder ein, z. B. in Fragen des Personennahverkehrs, des Ladenschlusses oder des öffentlichen Dienstrechts. Bei originären Landesaufgaben sei der Einfluss des Bundes zurückzudrängen, jedoch nicht bei Gemeinschaftsaufgaben und Investitionshilfen. Ein steuerliches Trennsystem käme nicht in Frage, da die ostdeutschen Länder nicht die gleichen Startchancen hätten. Kurth betonte, dass der deutsche Föderalismus seine Stärke aus Solidarität und Wettbewerb ziehe.
Daran anschließend ergriff Ministerialrat a. D. Uwe Leonardy, Bonn, zu "Neugliederung des Bundesgebietes: Auftrag des Grundgesetzes" das Wort. Es bestehe ein verfassungspolitischer Auftrag zur Neugliederung des Bundesgebietes, um gemäß Art. 29 Abs. 1 Satz 1 GG zu gewährleisten, dass "die Länder nach Größe und Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam erfüllen können." Auch nach der gescheiterten Fusion der Länder Berlin und Brandenburg sei eine Neugliederung notwendiger denn je: Nur die großen Länder könnten ihren Landesaufgaben und den angewachsenen europäischen Funktionen gerecht werden; es bestehe die Gefahr, dass der Bund im Verhältnis zu den Ländern die Technik des "Teilens und Herrschens" intensiviere; die große Anzahl der Länder erschwere die Koordination zwischen den Ländern und mit dem Bund; eine ganze Reihe von Ballungsräumen blieben von Landesgrenzen zerschnitten. Verstärkt müsse öffentlich auf diese immer bedeutsameren Risiken hingewiesen werden. Zum Auslöser für eine Neugliederungsdebatte könnten Volksbegehren in den durchschnittenen Ballungsräumen nach Art. 29 Abs. 4 GG werden, die die Länder zu staatsvertraglichen Fusionslösungen nach Abs. 8 veranlassen würden. Veränderung könnte auch das Verfassungsgerichtsurteil von 1999 erbringen, da die Haushaltssanierungen zugunsten der überschuldeten Länder Bremen und Saarland auslaufen und die Stadtstaatengewichtung sowie die Zahlungen für sog. Kosten der Kleinheit begründet werden müssten.
Prof. Dr. Konrad Scherf, Humbolt-Universität Berlin, berichtete über "Neugliederungsvorschläge und Länderbildung in der ehemaligen DDR". Der Wille zum möglichst schnellen Beitritt zur Bundesrepublik und der damit verbundene Zeitdruck haben eine wichtige Rolle für die Wiedereinführung von fünf Ländern auf dem Gebiet der DDR gespielt. Er selbst habe immer eine vier Länder-Lösung ohne Sachsen-Anhalt bevorzugt, doch die damalige Einstellung der Bevölkerung habe dies nicht zugelassen. Mit Blick auf die Richtbegriffe des Art. 29 GG und die europäische Integration sei die Ländergliederung veränderungsbedürftig, denn schon 1990 hätten die neuen Länder gemessen an Bevölkerung, Bruttoinlandsprodukt und Arbeitsproduktivität im Vergleich mit anderen Bundesländern nur hintere Plätze eingenommen. Wie Leonardy sieht auch Scherf die Gründe für das Scheitern der Fusion im Berliner Raum in Ost-West- und weniger in (Haupt-)Stadt-Land-Gegensätzen. Es sei allerdings vor einem erneuten isolierten Fusionsversuch zu warnen. Stattdessen solle eine größere Lösung mit Mecklenburg-Vorpommern und evtl. der Schaffung eines neuen Nordweststaates mit Hamburg und Bremen im Rahmen einer Neugliederung des Bundesgebietes gesucht werden.
Zur Frage "Entflechtung der Kompetenzen? Auf der Suche nach einer Verbesserung der politischen Handlungsfähigkeit im Bundesstaat" nahm Ministerialdirektor Dr. Christian Dästner, stellvertretender Direktor des Bundesrates, Berlin, Stellung. Die Politikverflechtung gehöre "zum ursprünglichen Bauplan des Grundgesetzes": Die Quote der zustimmungspflichtigen Gesetze habe fast durchgängig über 50 % gelegen. Vor allem durch das Scheitern der Steuerreformpläne im Jahr 1998 sei die bundesstaatliche Verflechtung stärker problematisiert und erneut für einen Reformstau verantwortlich gemacht worden. Dies sei ungerechtfertigt und vergesse, welche Flexibilität das System bewiesen habe. Der Vermittlungsausschuss habe selbst in Zeiten unterschiedlicher parteipolitischer Prägung von Bundestag und Bundesrat seine Hilfsfunktion erfüllen können. Eine vertikale Entflechtung sei nur durch "kalte Zentralisierung" zu erreichen, da landesunterschiedliche Regelungen auf vielen Gebieten nicht akzeptiert würden und die individuelle Mobilität gefährdeten. Dieser Beurteilung der Verflechtung wurde in der Diskussion widersprochen: Zum Abbau der hohen Koordinationskosten empfehle es sich, das Subsidiariätsprinzip zu stärken, den Bund auf Rahmengesetzgebung mit Mindestmaßstäben zu beschränken und das Prinzip "Wer bestellt bezahlt" durchzusetzen.
Im Anschluss sprach Dipl.-Vw. Adrian Ottnad, Institut für Wirtschaft und Gesellschaft (IWG) Bonn, zu "Neufassung des Länderfinanzausgleichs: Anstoß für eine Neugliederung?". Im Gegensatz zu Dästner betonte er, dass vom ursprünglichen Wettbewerbsföderalismus abgegangen und unter Betonung der "Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse" ein institutioneller Rahmen immer engerer Verflechtungen entstanden sei. Die Ausgleichstransferrate des Finanzausgleichs sei von 50 % auf über 90 % heraufgesetzt und das Ausgleichsvolumen vervielfacht worden. Er zeigte anhand der Wirkungen der einzelnen Finanzausgleichsstufen, wie die Länder ihre Finanzkraftposition veränderten und wies auf den hohen Anteil der Umverteilung an den Ländereinnahmen vor jeder Umverteilung für Bremen und das Saarland hin. Länderfinanzausgleich und Ländergliederung stabilisierten sich gegenseitig, was durch die Stimmenverteilung im Bundesrat, die kleine Länder systematisch besser stelle, zementiert würde.
Daran anschließend untersuchte Prof. Dr. Thomas Lenk, Universität Leipzig, die "Finanzwirtschaftlichen Auswirkungen des Bundesverfassungsgerichtsurteils zum Länderfinanzausgleich vom 11.11.1999", in dem weder Einzelregelungen noch das Gesamtsystem des Finanzausgleichs verworfen werde. Das Bundesverfassungsgericht fordere allerdings den Gesetzgeber mit strengen Fristen auf, durch ein vorgeschaltetes Maßstäbegesetz die Grundsätze für die Gewährung von Ausgleichsleistungen und die Berücksichtigung von Sonderbedarfen offenzulegen. Die ersten Stufen des Finanzausgleichs zielten auf eine Anhebung der Finanzkraft finanzschwacher Länder, während mit der letzten Stufe der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen Bedarfe einzelner Länder berücksichtigt würden. Die finanziellen Folgen der Reformforderungen der Zahlerländer wurden anhand von Simulationsergebnissen für Teilsystem- und Gesamtsystemveränderungen untersucht. Abschließend gab Lenk eine erste Einschätzung, welche Folgen vom Urteil des Verfassungsgerichts für die Neuregelung des Finanzausgleichs ab 2005 zu erwarten seien.
Es folgte eine Untersuchung der "Arbeitsmarktpolitik im Widerstreit zwischen zentraler und dezentraler Organisation" von Privatdozent Dr. Werner Sesselmeier, TU Darmstadt. Die strukturell bedingte Langzeitarbeitslosigkeit lasse sich nur wirksam bekämpfen, wenn eine aktivierende Sozialpolitik auf lokaler Ebene betrieben würde, die eine lokale Bündelung der Zuständigkeiten für Sozial- und Arbeitslosenhilfe sowie der Maßnahmen aktiver Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik erlaube. Eine vorbeugende Arbeitsmarktpolitik müsse öffentliche und betriebliche Sozialpolitik auf dezentraler Ebene zusammenführen. Die Arbeitslosenbeiträge müssten, ähnlich wie in den USA und wie von Bundeswirtschaftsminister Müller gefordert, riskoäquivalent gestaltet und so am Arbeitnehmer ausgerichtet werden, dass Einfluss auf das Entlassungsverhalten der Unternehmen genommen werde. Die Beiträge nach Branchen und Entlassungsverhalten zu differenzieren, sei wesentlich marktkonformer als die oft vorgeschlagene Regionalisierung der Beiträge.
Zum Abschluss der Jahrestagung redete Prof. Dr. Stefan Sell, Fachhochschule Koblenz, Abteilung Remagen, zu "Gesundheitspolitik im Spannungsfeld von Bundesländern und Krankenkassen". Die anwachsende volkswirtschaftliche Bedeutung des Gesundheitssektors hervorhebend, erläuterte er die Aufgabenteilung staatlicher Gesundheitspolitik zwischen Bundesländern und Krankenkassen und deren Änderungen durch Reformgesetze. Sell betonte, dass die Kostenexplosion im stationären Bereich nicht auf Überkapazitäten, sondern primär auf den Alterungsprozess der Gesellschaft zurückzuführen und eine zweite demographische Welle zwischen 2014 und 2030 zu erwarten sei. Abschließend hielt Sell fest, dass die Länder nur scheinbar einen Bedeutungsverlust in gesundheitspolitischen Fragen zu befürchten hätten, da sie größere Verantwortung für eine gestaltende Landesgesundheitspolitik bekämen. Über die Kompetenzen hierfür verfügten sie allerdings noch nicht. Insgesamt zeichnete sich die Tagung durch ein interessantes, aktuelles Themenspektrum aus, das umfassend in kompetenten, ansprechenden Vorträgen und Diskussionen erarbeitet wurde.
Andreas Mathes, Leipzig
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